Prefacio

En los últimos años los países de América Latina y el Caribe han llevado a cabo importantes reformas económicas, y como resultado están encarando una transformación y un crecimiento dinámicos. Sin embargo, todavía persiste un grave problema: de un total de 460 millones de personas, un tercio de ellas vive por debajo de la línea de pobreza. De ahí que la reducción de la pobreza ocupe un lugar central en el tema del desarrollo. Por consiguiente, debemos concentrar nuestra atención en los grupos sociales a los que no llegan los grandes proyectos y no comparten automáticamente los beneficios del crecimiento económico global. En este sentido merecen especial atención las 150 millones de personas que actualmente trabajan en pequeños negocios y microempresas en América Latina y el Caribe. La mayoría de estos empresarios son personas que viven por debajo de la línea de pobreza y más de la mitad son mujeres. Sus negocios se encuentran en las zonas urbanas, rurales y en todos los sectores de la economía. Estas personas representan un gran potencial para el crecimiento económico, el desarrollo social y el empleo en la región.

Sin embargo, solamente un pequeño porcentaje de estas microempresas tienen acceso a servicios financieros institucionalizados. Esta falta de acceso a los servicios financieros y a otros tipos de apoyo limita su crecimiento y no permite que desarrollen una gran parte de su potencial. Abordar esta restricción constituye actualmente uno de los desafíos más importantes para el desarrollo de las microempresas.

Por un largo tiempo será crucial el papel de las ONG que funcionan fuera del sistema financiero formal, debido a que constituyen un primer paso para la asistencia financiera organizada así como de otros tipos de asistencia a los microempresarios. Mi visión para el próximo siglo indica que el microfinanciamiento será provisto por una amplia gama de instituciones financieras formales que utilizarán los recursos procedentes del ahorro interno, de ofertas internacionales de bonos, conversión de activos financieros en valores, y préstamos locales e internacionales que estarán respaldados por un capital de base provisto por los inversionistas privados a través de las bolsas de valores. Los prestatarios tendrán acceso a préstamos, tarjetas de crédito, arrendamientos financieros y otros productos, y lo que es más importante, habrá una saludable competencia en el sector.

El cumplimiento de esta visión ayudará a desatar una importante fuerza que transformará social y económicamente a América Latina y el Caribe.

El Banco Interamericano de Desarrollo colaborará en cada una de las etapas de este proceso.

El sector de la microempresa

en América Latina y el Caribe

Actualmente está ocurriendo un segundo cambio fundamental en la forma en que se percibe el sector de la microempresa. El primer cambio, ocurrido en los años setenta, modificó la percepción acerca de las microempresas, que eran consideradas como un conjunto de actividades ilícitas dentro de la economía subterránea, de evasores de impuestos y de empleo encubierto. En consecuencia, las microempresas están siendo paulatinamente percibidas de una manera más positiva como entidades que proporcionan un medio de vida para la mayoría de los pobres en los países en desarrollo.

El segundo cambio, que está ocurriendo actualmente, considera a la microempresa como un negocio en vez de una forma de proveer un medio de vida a los pobres, alejándose así de su antigua connotación de caridad. Los microempresarios son fabricantes, proveedores de servicios y minoristas que constituyen una parte integral de la economía como compradores y vende-dores. No solamente generan empleos, sino además contribuyen al crecimiento económico. A pesar de su humilde origen, el sector de la microempresa efectúa una importante y dinámica contribución a las economías de América Latina y el Caribe.

En consecuencia, lo que anteriormente era conocido como el "sector informal" no se encuentra más en la periferia de la sociedad. Ya no es el lugar de espera a través del cual se desplaza la fuerza de trabajo en su camino hacia las grandes empresas del sector formal. La microempresa actualmente representa una parte importante de la fuerza laboral en muchos países, y constituye en sí misma el centro de la actividad económica.

Actualmente más del 80 por ciento de las empresas de América Latina y el Caribe tienen 10 empleados o menos, y dependiendo del país generan entre el 30 y 80 por ciento de los empleos. En la región existen actualmente más de 50 millones de microempresas que proveen trabajo a más de 150 millones de personas. Sin embargo y a pesar de esta nueva visión de las microempresas, es innegable que la mayoría de los dueños de las microempresas y sus empleados son personas de bajos niveles de ingresos que están viviendo en difíciles condi-ciones sociales y económicas.

La mayoría de los microempresarios tienen una educación formal elemental y su acceso a los mercados y servicios es limitado. A pesar del considerable número de empleos que genera el sector, la calidad de los mismos es muy variada. El subempleo es frecuente y muchos de los trabajos, particularmente los que desempeñan las mujeres, no son remunerados. Aunque estas son condiciones comunes entre los microempresarios, existe una enorme variedad de microempresas. Mientras que algunas pueden describirse como actividades de subsistencia, otras utilizan métodos de producción relativamente sofisticados, registran un rápido crecimiento y están directamente relacionadas con empresas grandes del sector formal de la economía.

¿Qué es una microempresa?

Las microempresas adoptan formas múltiples. Incluyen vendedores ambulantes,

talleres de reparación de bicicletas, talleres de metalmecánica, panaderías,

sastrerías y muchos tipos más. Algunas de sus características comunes son:

Los programas que promueven al sector de la microempresa deben procurar ampliar las oportunidades económicas de las personas que trabajan en él, mediante la creación de las condiciones necesarias para el crecimiento y desarrollo de las empresas y los ingresos. La realización exitosa de estos programas tendrá numerosos efectos positivos no solamente para las microempresas, sino para toda la sociedad. Un elemento central para promover el desarrollo de este sector es la eliminación de los diferentes obstáculos e impedimentos que encaran los microempresarios.

Desarrollo de la microempresa:

obstáculos y desafíos

Los microempresarios de América Latina y el Caribe encaran muchos y diferentes desafíos en sus actividades empresariales, que incluyen desde los complejos procedimientos tributarios y de registro hasta la falta de acceso a los servicios financieros y no financieros. Los cuatro aspectos básicos en los que existen tales obstáculos son:

Como sucede con todos los negocios, el funcionamiento de las microempresas está influenciado por las políticas y el entorno reglamentario en el que operan. En América Latina y el Caribe la reforma económica ha abierto nuevas oportunidades de crecimiento para el sector de la microempresa, y para el desarrollo de instituciones sostenibles que sirvan de apoyo al sector. Pero las reformas que se han llevado a cabo no son suficientes para crear condiciones equi-tativas para las empresas más pequeñas de la región. Las políticas oficiales todavía dificultan las actividades de los microempresarios.

Se necesitan reformas en muchas áreas. El mejoramiento de los regímenes tributarios, de los permisos de operación y de las reglamentaciones que rigen las empresas y el empleo mejorará la capacidad de las microempresas para establecerse e interactuar con las empresas del sector formal. La reforma de los derechos de propiedad y de los registros, y la regulación de los mercados de capital y de la banca mejorarán y ampliarán la cobertura y el alcance de los servicios financieros al sector de la microempresa.

Las microempresas, igual que las empresas grandes, necesitan capital para comprar cueros para la fabricación de zapatos, máquinas de coser para producir prendas de vestir, arrendar quioscos o puestos de venta, o comprar carretillas para transportar sus productos. A pesar de los muchos años de programas especiales y de desarrollo institucional solamente una reducida minoría de microempresas de América Latina y el Caribe tiene acceso a los servicios financieros formales. La expansión y la diversificación de los servicios financieros continúa siendo un importante desafío.

Debido a su alto costo de operación, los pequeños préstamos que requieren los microempresarios por lo general no son muy atractivos para las instituciones financieras tradicionales. Más aún, muy pocos microempresarios cuentan con activos adecuados que sirvan de garantía. Igualmente, los servicios de ahorro están raramente orientados hacia las microempresas. El acceso a los servicios de ahorro no solo beneficiará a las microempresas, sino que también promoverá la viabilidad a largo plazo de las instituciones de microfinanzas. Por consiguiente, la movilización del ahorro y la creación de productos financieros diseñados de

acuerdo con las demandas de los microclientes deben ser elementos centrales en una estrategia de desarrollo de la microempresa.

mejoramiento de los servicios de desarrollo empresarial debe basarse en la demanda e incluir mecanismos de recuperación de costos que promuevan la viabilidad institucional.

Si se tiene en cuenta el enorme tamaño del sector de las microempresas y su potencial económico, es obvio que los recursos disponibles de las instituciones multilaterales y los donantes son insuficientes para satisfacer la demanda de microfinanciamiento y otros servicios. Para expandir el alcance de los servicios a la microempresa, debería proveerse una mayor cantidad de recursos financieros a través del sector privado. De hecho, están apareciendo oportunidades promisorias para expandir la inversión del sector privado en el desarrollo microempresarial, por ejemplo a través del uso de sociedades de inversión y de capital de riesgo. Para que esta tendencia continúe y se expanda, las instituciones que sirven al sector de la

microempresa deben ser rentables y proveer un rendimiento positivo a los inversionistas.

La estrategia del Banco Interamericano de Desarrollo

para el desarrollo de la microempresa

La estrategia del BID para el desarrollo de la microempresa fue concebida y preparada en el año 1995 a través de consultas con los encargados de la formulación de políticas y los especialistas de América Latina y el Caribe en este campo. La meta global de la estrategia es ampliar las oportunidades económicas en la región mediante un desarrollo sostenible y dinámico de la microempresa.

Para llevar a cabo esta estrategia, el BID puso en práctica recientemente un programa de cinco años de duración denominado MICRO 2001. Mediante este programa se promoverá la reforma normativa y de políticas para crear un ambiente propicio y con una base sostenible para la microempresa. Durante estos cinco años el Banco aumentará a US$ 500 millones sus in-versiones en el desarrollo de las microempresas. Esto representa un importante aumento con relación a los niveles de asistencia del pasado. El Banco también llevará a cabo un esfuerzo especial para actuar como catalizador en la atracción de recursos privados y donaciones para el desarrollo de las microempresas.

La experiencia del BID

en el desarrollo de la microempresa

Los préstamos globales constituyen uno de los principales instrumentos que el Banco utiliza para interesar a las instituciones financieras formales como las cooperativas, las empresas de financiamiento y los bancos comerciales en las actividades de microfinanciamiento. Los recursos del BID para représtamos (cuyo destino final son los microempresarios) son canalizados a través de los bancos nacionales de desarrollo u otras instituciones similares. Los préstamos globales incluyen frecuentemente programas de cooperación técnica mediante los que se proporciona a las entidades participantes asesoramiento para el diseño y el desarrollo de sus actividades de préstamos a la microempresa. Frecuentemente estos programas también apoyan las reformas de política destinadas a mejorar el marco regulatorio y de prudencia de la totalidad del sector financiero. Las evaluaciones de los préstamos globales actuales y pasados indican que cuando éstos se diseñan de una manera apropiada, ayudan a un gran número de instituciones financieras a crear instrumentos orientados a los clientes en las pequeñas y microempresas. El tamaño promedio de los préstamos de estas instituciones indica que, aunque la gama de clientes es muy amplia, los principales beneficiarios de este programa son las microempresas relativamente desarrolladas o que se encuentran en expansión.

dólares de los EE.UU.) millones de dólares) que participan préstamos (en dólares)

El Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) financia programas innovadores piloto que apoyan el desarrollo del sector privado. El FOMIN provee una amplia gama de actividades de apoyo mediante asistencia técnica, préstamos directos e inversiones de capital. En lo que respecta a las inversiones de capital, el FOMIN ha contribuido a la creación de varios fondos de capital de riesgo y ha respaldado directamente la transformación de varias ONG en institu-ciones financieras formales, cuyo propósito es el incremento de los préstamos y la ampliación de la gama de servicios financieros que otorgan a las

Categoría Número de proyectos Total

Microfinanciamiento sostenible

País No. de País No. de País No. de

proyectos proyectos proyectos

Argentina 5 Ecuador 5 Panamá 1

Bahamas 1 El Salvador 4 Paraguay 3

Belice 2 Guatemala 2 Perú 1

Bolivia 7 Haití 4 Rep.Dominicana 3

Brasil 19 Honduras 3 Suriname 1

Chile 8 Jamaica 1 Uruguay 3

Colombia 6 México 8 Venezuela 13

Las microempresas más pequeñas que cuentan con un acceso muy limitado a los servicios de apoyo requieren un tratamiento especial. El Programa de Pequeños Proyectos constituye uno de los instrumentos clave a través de los cuales el Banco respalda las actividades productivas de los grupos más pobres de la sociedad. Este programa otorga préstamos hasta por un monto de US$500.000 y cooperación técnica hasta por US$250.000 a ONG que trabajan con grupos de bajos ingresos. El Banco complementa las actividades de financiamiento con apoyo técnico a instituciones de microfinanciamiento y de desarrollo empresarial con el objeto de reforzar sus operaciones y mejorar la calidad de los servicios que ofrecen a las pequeñas y microempresas. La presencia del Fondo Multilateral de Inversiones también sirve para que otros inversionistas participen en las actividades de apoyo al sector de la pequeña y microempresa. Aunque alrededor del 80 por ciento de los recursos se han destinado a ONG especializadas en microfinanciamiento, el programa de pequeños proyectos apoya un variado conjunto de activi-dades que comprenden desde la promoción de grupos artesanales hasta los sistemas de riego en pequeña escala. Los pequeños proyectos en ejecución del Banco ascienden a 110.

Desde finales de la década de 1970 el Banco ha llevado a cabo un creciente número de actividades de apoyo a la microempresa, y en las últimas dos décadas ha ampliado considerablemente el financiamiento y la asistencia técnica a las instituciones de microfinanciamiento. Muchas de estas instituciones han registrado un crecimiento sustancial y

actualmente sirven a miles de microempresarios. En la década de 1990 el Banco financió 509 operaciones por un monto de US$ 531 millones, los cuales se destinaron a instituciones que apoyan a las microempresa. Estas operaciones han beneficiado a más de un millón de microempresarios y han respaldado la creación y el fortalecimiento de 3 millones de empleos.

El BID desempeña una función que va más allá de la provisión de recursos y asistencia técnica a instituciones individuales. El Banco también lleva a cabo investigaciones y difunde buenas prácticas; entrena profesionales especializados en microfinanciamiento; reúne a los encargados de la formulación de políticas; y promueve la reforma reglamentaria y de políticas en favor del sector microempresario. En Jamaica y Trinidad y Tobago por ejemplo, el Banco está respal-dando medidas destinadas a fortalecer cooperativas y reformar la estructura jurídica, normativa y de supervisión que define el marco de las operaciones de las cooperativas de crédito. En Bolivia, el Banco está cooperando con el gobierno en la creación de la primera intendencia de la región destinada a la supervisión de las instituciones de microfinanciamiento.

El Banco también está llevando a cabo varias operaciones regionales de asistencia técnica y proyectos de investigación. Una de éstas establecerá patrones de desempeño para las instituciones de microfinanciamiento y tiene como propósito mejorar la administración financiera y la planificación estratégica de estas instituciones. Otra se concentra en la identificación y difusión de buenas prácticas para el financiamiento rural orientadas hacia los pequeños productores. Por último, un programa financiado por el BID creará un consorcio de instituciones de microfinanciamiento cuyo propósito será la capacitación de organizaciones sin fines de lucro, banqueros y otras personas y organizaciones interesadas en incursionar en el campo de las microfinanzas.

Las dos décadas de experiencia en el desarrollo de la microempresa han producido varias lecciones de importancia. En el transcurso de los años, el enfoque del Banco con relación al desarrollo de la microempresa ha cambiado su orientación básica de transferencias de recursos financieros y asistencia técnica por una sola vez a beneficiarios individuales, al fortalecimiento de instituciones intermediarias que puedan proveer estos servicios a grupos focalizados a largo plazo y de manera sostenible. Igualmente se ha pasado del enfoque anterior de concentrarse casi exclusivamente en la falta de acceso al crédito, a una estrategia global e integrada que encara las numerosas restricciones que enfrentan las microempresas.

Buenas prácticas

en el desarrollo de la microempresa

El programa de adiestramiento del Paraguay se inició en 1995 y proporciona a los microempresarios acceso a cursos a través del uso de bonos que cubren el 50 por ciento del costo de capacitación provisto por instituciones independientes. El microempresario utiliza el bono para seleccionar el curso que le interesa, y los proveedores que responden mejor a las necesidades de los clientes serán los más exitosos. El programa ofrece una diversidad de cursos en administración (contabilidad, análisis financiero, etc) y producción (cocina, panadería, costura, electrónica, oficios, etc). Para obtener un bono los microempresarios deben acercarse al centro municipal en Asunción, o a cualquiera de los centros regionales que existen en el país. Se permite que los empleados participen en el programa de capacitación. Existen alrededor de 60 instituciones que forman parte de la red. El programa ha distribuido más de 10.000

bonos a los microempresarios paraguayos que han asistido a más de 900 cursos. En el mes de mayor actividad el centro distribuyó un récord de 1.300 bonos. La demanda de los cursos ha aumentado con el transcurso del tiempo, particularmente después de que el conocimiento del programa se difundió entre los pequeños y microempresarios.

En 1980 el gobierno del Perú aprobó una ley mediante la que se reglamenta la creación y el funcionamiento de las Cajas Municipales de Ahorro y Crédito (CMAC). La ley tenía como propósito la creación de instituciones financieras descentralizadas que sirvan a aquellos segmentos de la población que carecen de acceso al sistema crediticio formal. Las CMAC pro-porcionan préstamos personales con o sin garantía y préstamos comerciales a las pequeñas y microempresas, captan ahorros y depósitos a plazo fijo mediante operaciones en moneda extranjera y local, y proveen servicios de cobranza. Para los préstamos personales se requieren joyas como garantías, y los préstamos sin garantía se basan en las deducciones de las planillas. Los requisitos de garantía para las empresas son flexibles y pueden utilizarse garantías personales o reales tales como hipotecas, vehículos o activos industriales.

Actualmente existen más de 13 CMAC en el Perú y hasta junio de 1997 las CMAC contaban con 87.000 prestatarios de empresas pequeñas y microempresas y alrededor de 90.000 depositantes. Los ahorros locales son colocados como depósitos en cada provincia, y de esa manera se evita la fuga de recursos financieros al tiempo que se contribuye a la expansión de los sistemas financieros locales. El promedio de los préstamos es US$ 800.

El BID ha aportado recursos a las CMAC a través de su Programa de Pequeños Proyectos. La ayuda consistió en préstamos y donaciones para fortalecimiento institucional, lo cual ha permitido que las organizaciones capaciten su personal, adopten las tecnologías apropiadas e instalen sistemas computarizados para administrar las crecientes carteras de préstamos.

Aunque las inversiones del sector privado en las instituciones para el desarrollo de la microempresa no ocurren frecuentemente, hoy en día son una realidad en América Latina y el Caribe. El apoyo al desarrollo de la microempresa por parte del sector privado se lleva a cabo de diversas maneras: apoyo empresarial a la microempresa como una actividad social responsable,

e inversiones en el desarrollo de las microempresas con el propósito de lograr utilidades. En la

práctica estos dos factores a menudo se superponen.

En México, Banamex, un banco privado, ha establecido un programa de microfinanciamiento mediante la creación de una fundación sin fines de lucro. La Fundación Fomento Social Banamex se creó en 1995 con un aporte de US$ 6 millones del Banco de la Nación de México como fideicomisario, con recursos de contrapartida del Fondo Multilateral de Inversiones y de entidades del sector privado. Actualmente la fundación provee servicios financieros y no financieros a las microempresas rurales de las comunidades indígenas, colonos, campesinos sin tierra y pequeños mineros.

En Panamá, el Banco Multicrédito es el único banco comercial que tiene un programa de préstamos para el sector de la microempresa, y en 1997 recibió un importante respaldo del BID a través del FOMIN. El programa está compuesto por un préstamo para el fortalecimiento y el aumento de la cartera de préstamos y asistencia técnica para mejorar la administración y el sistema operativo de su filial Acción Empresarial, que en la actualidad administra el programa de microfinanciamiento.

En otros casos la motivación social se combina con las utilidades. Por ejemplo, la Caja Social de Colombia y el Banco de Desarrollo de Chile son empresas cuyos propietarios son sociedades de inversión vinculadas a la Iglesia Católica. Aunque estas instituciones financieras formales son exitosas y tienen elevadas utilidades, sus objetivos también incluyen el mejoramiento del acceso de las poblaciones desfavorecidas a los servicios que proveen. Estas empresas conside- ran al microempresario desde una perspectiva social y económica.

Otro caso interesante es el de las ONG, que están llevando a cabo programas de microfinanzas y están convirtiéndose en instituciones formales de intermediación financiera. Este nuevo fenómeno en la región surge del reconocimiento de que para movilizar recursos a una mayor escala para apoyar las operaciones de microfinanciamiento, que fueron establecidas con propósitos sociales, las ONG tienen que atraer a inversionistas con fines de lucro y aceptar depósitos del público. Pero cuando se transforman en instituciones financieras reglamentadas, se convierten en organizaciones con fines de lucro. El ejemplo más conocido en América Latina es el del Banco Solidario (Banco Sol) de Bolivia. Otros ejemplos notables son la Financiera Calpia en El Salvador, Caja Los Andes en Bolivia, Acción Comunitaria en el Perú y FinAmérica en Colombia. Varias de estas instituciones contaron con el respaldo de capital accionario de ProFund durante su conversión a entidades financieras.

La microempresa y el papel futuro de los bancos multilaterales

La meta de los programas de desarrollo de la microempresa continúa siendo la expansión de las oportunidades económicas, pero el objetivo inmediato no es llegar a un cierto número de microempresarios con préstamos, adiestramiento u otras formas de apoyo. El enfoque actual es la creación de las condiciones necesarias para el crecimiento y el desarrollo del sector de la microempresa. Este enfoque asegura que un mayor número de microempresarios se beneficien

de los esfuerzos del Banco.

La estrategia para lograr este objetivo incluye dos elementos clave que no son nuevos: la creación de instituciones sólidas y sostenibles que provean servicios financieros y no financieros para atender la demanda de las microempresas, y el mayor acceso a servicios financieros y comerciales de los microempresarios de bajos ingresos. Pero en la actualidad el ámbito de la estrategia se ha ampliado con el propósito de dar igual peso a dos nuevos elementos: la creación de un entorno regulatorio y de formulación de políticas, y la promoción, ampliada continua y permanentemente, de flujos de recursos para el sector de las microempresas que necesitan atraer la inversión privada.

¿Qué es lo que puede hacer un banco de desarrollo multilateral como el BID para promover el desarrollo de la microempresa en el entorno actual, teniendo en cuenta sus propias características institucionales y sus recursos disponibles? Para responder a esta pregunta el BID y otras instituciones donantes deben concentrares en aquellas áreas en donde tienen una ventaja

comparativa. En la puesta en marcha de la estrategia para el desarrollo de la microempresa, el BID y sus países miembros continuarán utilizando una combinación de cuatro instrumentos básicos: préstamos, reforma de políticas, donaciones para asistencia técnica, e inversiones en capital y cuasicapital. La clave es ir más allá del enfoque basado en proyectos o instituciones, la idea es mirar a cada país como un todo y combinar estos instrumentos de una forma estratégica

de manera que se refuercen mutuamente y de esa forma lograr un mayor impacto en el crecimiento de la microempresa.